INCOSTITUCIONALIDAD
GENERAL
EXPEDIENTES ACUMULADOS: 2380-2017 Y
2400-2017
CORTE
DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintiséis de febrero de dos mil diecinueve.
Para
dictar sentencia, se tiene a la vista las acciones acumuladas de
inconstitucionalidad general, total y parcial, respectivamente, promovidas por
Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín y el Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante
Legal, Luis Fernando Ruiz Ramírez, contra, en el primer caso, la totalidad del
Acuerdo de Directorio Número 6-2017, emitido por el Directorio de la
Superintendencia de Administración Tributaria el siete de marzo de dos mil
diecisiete, y publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de marzo de
dos mil diecisiete y, en el segundo caso, contra las literales a), b), c), d),
e) f), g) y h) del artículo 1 del referido Acuerdo. El primero de los
accionantes actuó bajo su propio auxilio y el de los abogados Jorge Estuardo
Arias Ramírez y Noé Eleazar Coronado Ortíz, y el segundo accionante, con el
auxilio de los abogados Freddy Ramón Sánchez Gaitán, Angélica María Corado
Guzmán y Ricardo Enrique Hernández Morales. Es ponente en el presente caso el
Magistrado Vocal III, Neftaly Aldana Herrera, quien expresa el parecer de este
tribunal.
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE
LAIMPUGNACIÓN
Lo
expuesto por los accionantes se resume: A) En la primera acción se indica: A.1)
se viola el artículo 2o constitucional que establece, entre otros, la seguridad
y certeza jurídicas que el Estado debe observar y garantizar a todos los
habitantes del país y que consiste en la confianza que tiene el ciudadano
dentro de un Estado de Derecho hacia el ordenamiento jurídico, es decir, hacia el
conjunto de leyes que garantizan su seguridad y demanda que dicha legislación
sea coherente e intelegible, en virtud de lo cual, la autoridad en el ejercicio
de sus facultades legales debe actuar observando dicho principio. En el caso de
la disposición general impugnada, indica que lesiona la norma constitucional
referida, así como la jurisprudencia de esta Corte (que conforme el artículo
185 de la Ley de la Materia es obligatoria para el poder público), toda vez que
el órgano que lo emite, invade la esfera de la competencia que le corresponde
al Congreso de la República de Guatemala, porque sin tener facultades, reforma
normas ordinarias como son los artículos 6 y 23 del Decreto 37-92 del referido órgano,
pues, el primer artículo estableció un impuesto denominado “papel sellado
especial para protocolos” con una tarifa específica de diez quetzales por cada
hoja. No obstante, el acuerdo reprochado sustituye ese impuesto por hojas de
papel bond que la ley mencionada no establece, y a través de una disposición de
rango inferior; por tanto, el tributo va precisamente por cada hoja de papel
sellado especial para protocolo que se adquiere y no de hojas de papel bond,
porque ese no es el impuesto establecido por el Organismo Legislativo. El
segundo artículo precitado (23), claramente establece que corresponde a la
Superintendencia de Administración Tributaria la fabricación, entre otros, del
papel “sellado” especial para protocolos, aspecto que es replicado en el
artículo 16 del Reglamento de la ley del impuesto relacionado, contenido en el
Acuerdo Gubernativo 4-2013 del Presidente de la República, por lo que le
corresponde a la Administración Tributaria determinar el tamaño, tipo, colores,
medidas de seguridad, leyendas, numeración y otras características de las hojas
de papel “sellado”. En ese sentido, el reglamento jamás faculta al Directorio
de dicha institución a cambiar o sustituir el impuesto de papel “sellado” por hojas
de papel bond, porque el impuesto se refiere a ese papel y no a tales hojas. A
manera de ejemplo, señala que el artículo 9 del Código de Notariado establece
que las escrituras matrices (dentro de las que se incluyen el testamento, la
donación, la constitución de una sociedad, la constitución de una hipoteca de
cédulas, de prenda agraria, entre otras), las actas de protocolación y las
razones de legalización de firmas se extenderán en papel sellado especial para
protocolos y no en papel bond (artículos 42, 43, 46, 47, 48, 49, 50, 59, 63 y 65
del mismo cuerpo normativo). Por su parte, el Código Civil señala que debe
documentarse en escritura pública, en papel sellado especial para protocolos,
entre otros, la promesa de venta, el mandato, la sociedad y la donación
(artículos 1680, 1687, 1729 y 1862), por lo que hacerlo en otro tipo de papel
impediría que surtiera los efectos correspondientes, como en los casos en los
que el Registro General de la Propiedad no inscribirá aquellos actos o
contratos que obligadamente deben documentarse de esa manera; A.2) se viola el
artículo 171 inciso a) constitucional, que establece que le corresponde al
Congreso de la República de Guatemala decretar, derogar y reformular la ley,
por lo que ninguna otra autoridad tiene esa función, y en el presente caso, es
evidente que el Acuerdo impugnado reforma la Ley del Impuesto de Timbres
Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos, toda vez que ha
sustituido el impuesto de papel sellado especial para protocolos por el papel
bond, tal como se desprende de la lectura del artículo 1 inciso a) del mismo,
en el que se establece que las características que tendrá el papel especial
para protocolos será producido en hojas de papel bond oficio ciento veinte
gramos (hace énfasis en que deliberadamente se le quita la palabra “sellado” y
únicamente dice papel especial para protocolos), lo que invade la esfera de
competencia del órgano ordinario de legislación); A.3) violan los artículos 5o,
152, 154 y 155 constitucionales que garantizan el principio de legalidad,
porque el Acuerdo de mérito se sale del conjunto de sus atribuciones al no
tener dentro de sus funciones reformar una ley ordinaria como es en este caso
el Decreto 37-92 del Congreso de la República de Guatemala, al suprimir el
papel sellado especial para protocolos y sustituirlo por hojas de papel
bond;y,A.4)seviolalaliterala)delartículo183constitucionalporqueelartículo 2 de
la normativa impugnada principia su redacción señalando “las hojas de papel
sellado especial para protocolo”, que es contrario a la redacción de la literal
a) del artículo 1 que obvia el vocablo sellado, lo que genera inseguridad
jurídica, y estipula que la entrega de esas hojas de papel bond será por el
número de hojas requeridas, lo que es contrario al artículo 14 del Reglamento,
que establece que el papel sellado especial para protocolos se venderá en lotes
de cincuenta hojas más comisión. Refiere que esta normativa prescribe sobre
lotes y no de hojas u hojas sueltas, con lo que invade las funciones del
Presidente de la República de Guatemala, que claramente dispone la forma de
venta del papel sellado especial para protocolos; y, B) en la segunda acción se
impugna el artículo 1 del Acuerdo de mérito, al estimar que viola el artículo
2o constitucional, por lo siguiente: B.1) en cuanto a la literal a), esa nueva
especificación que se regula para el papel sellado especial para protocolos
-papel bond oficio de ciento veinte gramos- no está implementando nuevas
medidas que fortalezcan su elaboración, pues dadas sus características, está en
riesgo su conservación y la de los actos y contratos que estén contenidos en el
citado papel, lo cual no responde al fin con el que se apoyó su aprobación
(contenido en el tercer considerando del Acuerdo). Dadas esas especificaciones,
el nuevo papel sellado especial para protocolos no provee las condiciones
adecuadas que garanticen su conservación, y ante su eventual destrucción o
inminente deterioro, pone en riesgo la permanencia del contenido de los nuevos
actos y contratos que se incorporen al referido papel sellado, razón por la
que, dicha literal a) vulnera la seguridad jurídica de la que están investidos
todos los actos y contratos que autoricen los notarios, pues no supera las
condiciones de conservación que sí brindaba el papel sellado con las
especificaciones que regían con anterioridad a la vigencia de la norma
cuestionada. Agrega que el papel bond es de fácil acceso y no contiene medida
de seguridad alguna que limite su expendio en el mercado guatemalteco, sumado a
que las demás características que irían impresas en dicha hoja tampoco tienen
medidas que garanticen su uso adecuado; B.2) referente a la regulación
contenida en la literal b), no precisa de manera adecuada los límites dentro de
los cuales deberán estar contempladas las cincuenta líneas en su anverso y reverso,
así como para que sea viable el empastado previsto en la ley de la materia, lo
que implica una ausencia de la técnica que obliga, por razones de certeza, a
fijar tales límites, sobre todo cuando se trata de los espacios dentro de los
cuales quedará inserta la voluntad de los otorgantes de los actos y contratos
autorizados por notario, por lo que se viola la seguridad jurídica que el
Estado debe dotar para la elaboración de esos documentos; B.3) respecto al
impresión del denominado “logo” de la administración tributaria regulada en la
literal c), implica una desnaturalización del sentido con el cual se crearon
las características o especificaciones propias del papel sellado especial para
protocolos, que no estaban encaminadas a incorporar ese distintivo, pues con
ello no se está incorporando medidas que doten de seguridad y control para el
uso del citado papel, sino que se está trasladando su titularidad a la entidad que
legalmente solo está llamada a realizarle modificaciones y adaptar el papel
sellado a nuevos métodos que garanticen mayor seguridad. Agrega que, contrario
a lo anterior, conforme el Código de Notariado, una vez adquiridas dichas hojas
por parte de los Notarios, éstos se convierten en los únicos depositarios, y
por ende, encargados de la custodia y protección de las referidas hojas, pero
de ninguna manera podría haber titularidad del papel; B.4) con relación a la
literal d) expresó: B.4.1) que el numeral i) revela que la nueva especificación
para el papel sellado contiene la inclusión del número de colegiado del
respectivo Notario, con lo que se está individualizando al Notario la
titularidad de dicho papel, lo que no es coherente con la naturaleza de
depositario que la ley de la materia le concede, por lo que se ve afectado un
deber que tiene el Estado de proveer seguridad en los actos de la
administración pública, específicamente a la función pública notarial; B.4.2)
que la especificación contenida en el numeral ii) no da claridad sobre la forma
en que se pretende generar seguridad en su emisión, por lo que, siendo que lo
que se incorpora a ese papel son actos y contratos, al papel debiera de
dotársele de un mecanismo de control directo, sustentado en especificaciones
objetivas que puedan determinarse a simple vista y no en forma subjetiva, como
la que establece esa norma, pues, eventualmente para establecer el control de
su autenticidad, implicaría acudir a un técnico o perito en la materia para que
revele la misma. De ahí que, se impide al profesional del notariado realizar un
control directo sobre la veracidad del papel sellado, lo que contrasta con la
certeza jurídica que debe proveer el Estado; B.4.3) con la desacertada
regulación establecida en el numeral ii), se genera incertidumbre respecto al
número de registro ahí descrito porque no contempla que en el momento que se
produzca un acto de protocolación notarial de documentos por mandato legal [artículo
63, numeral 1) del Código de Notariado] se producirá una alteración al orden
del registro, lo que producirá efectos perjudiciales a los intereses de los
otorgantes y se faltará a la seguridad jurídica; B.5) con relación a la literal
e) que crea la especificación de la inclusión del nombre del Notario adquirente
en el papel sellado especial para protocolos, se le personaliza como su
titular, no obstante, aquel solamente es depositario del Protocolo y lo único
que corresponde es consignar el nombre del Notario en el contenido de los
negocios jurídicos que autoriza en los instrumentos públicos. De tal manera que
resulta inviable que dada su calidad profesional, se le dé un carácter distinto
al que le reconoce la ley, lo que también violenta la seguridad jurídica; B.6)
en cuanto a la literal f) que regula la impresión (en el reverso) del número de
orden de la hoja, que se forma con el número de colegiado de cada Notario, la
misma no constituye una medida de seguridad para conservar ese documento, toda
vez que es un elemento que sirve para individualizar al profesional en los
registros del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, y cumplir con su
obligación constitucional de asociarse gremialmente, del cual deriva su
respectiva personalización, cuyos nombres y apellidos constarán en el
respectivo instrumento público que autorice el correspondiente Notario, como
requisito previsto en la ley de la materia, por lo que resulta irrelevante
incorporarlo al papel sellado como una medida de seguridad, aunado a que es
incoherente con la exclusiva naturaleza de depositario que le concede la ley de
la materia; B.7) en relación a la literal g), señala que si bien es viable que
la administración tributaria pretenda incorporar medidas de seguridad en la
elaboración del papel sellado, por contener éste los actos y contratos
previstos en la ley, también la medida contemplada en esa literal, por sí misma,
no reviste de certeza jurídica en la elaboración del papel sellado especial
para protocolos, pues tampoco guarda coherencia con las demás medidas adoptadas
anteriormente, por lo que se atenta contra la certeza jurídica; y, B.8)
respecto a la literal h), indica que, tal como lo hizo ver para el caso del
distintivo de la administración tributaria, desnaturaliza la función que le
corresponde a esa entidad, la que únicamente está llamada a administrar el
citado papel e implementar medidas y no para inmiscuirse como su titular o
propietaria, por lo que, lo ahí dispuesto desvía el fin que perseguía con la
implementación de esa medida y produce una falta de certeza jurídica en la
emisión del papel. Ambos solicitaron que se declaren con lugar las respectivas
acciones de inconstitucionalidad que promovieron.
II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
Se
decretó la suspensión provisional del Acuerdo de Directorio Número 6- 2017,
emitido por el Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria,
el siete de marzo de dos mil diecisiete, y publicado en el Diario de Centro
América el veintiuno de marzo de dos mil diecisiete. Se tuvo como intervinientes
a la Superintendencia de Administración Tributaria, al Instituto Guatemalteco
de Derecho Notarial y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora
para la vista.
III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A)
Los accionantes no presentaron alegación. B) La Superintendencia de
Administración Tributaria indicó: B.1)) la naturaleza del Impuesto al Papel
Sellado Especial para Protocolos, es de impuesto documentario que tiene
determinada una tarifa específica de diez quetzales por cada hoja (Q10.00), de
acuerdo con lo que estipula el artículo 6 del Decreto 37-92 del Congreso de la
República, mismo que dentro del marco de la Constitución Política de la República,
determinó las bases de recaudación, en cuanto al hecho generador de la relación
tributaria, así como el sujeto pasivo del mismo y el tipo impositivo, tal como
lo ordena la ley suprema de nuestro ordenamiento jurídico. En este caso, el
hecho generador del impuesto es la emisión, suscripción y otorgamiento de los
documentos que contengan actos o contratos que por ley se deben plasmar en
instrumentos públicos que conforman el protocolo del Notario, quien facciona
dichos documentos en el ejercicio de la profesión y en uso de la fe pública que
la ley le confiere, dentro del protocolo a su cargo, haciendo constar la
relación fiel, concisa y clara de los actos o contratos para los cuales sea
requerida su intervención por los otorgantes o requirentes de los mismos, para
validar los que la ley requiere su emisión en esa forma. B.2) Asimismo dicho
tributo se satisface al momento de perfeccionarse su uso por la autorización
notarial de los actos o contratos que figuren en el protocolo de cada notario.
Aclara que el "protocolo" en sí de conformidad con el artículo 8 del
Código de Notariado consiste en “...la colección ordenada de las escrituras
matrices, de las actas de protocolación, razones de legalización de firmas y
documentos que el notario registra de conformidad con esta ley.” La anterior
acotación se debe a que la seguridad jurídica que señalan violada, no puede
recaer en el impuesto como tal, sino más bien, en la función notarial en cuanto
al cumplimiento de los requisitos del Código de Notariado que específicamente
regula para los instrumentos públicos que contienen los actos y contratos que
se emiten, suscriben u otorgan en el papel sellado especial para protocolos, el
cual es utilizado por disposición legal en virtud de su importancia. Las bases
de recaudación del Impuesto del Papel Sellado Especial para Protocolos,
especialmente las que determina el principio de legalidad contenido en el
artículo 239 constitucional, en ningún momento han sido modificadas por la
Administración Tributaria ni por su Directorio en el Acuerdo objeto de
impugnación. B.3) señala que esta Corte ha sentado abundante jurisprudencia en
el sentido que "(…) se debe respetar el criterio del legislador ordinario
en observancia de los principios democráticos de conservación de los actos
políticos e in dubio pro legislatoris". Dicha jurisprudencia es aplicable
al caso concreto, debido a que los interponentes de la presente acción no
aportan razones suficientes con la debida solidez así como tampoco evidencia de
confrontación con las normas constitucionales, por lo que debe respetarse el
criterio del legislador, que en el artículo 23 de la Ley del Impuesto de
Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos, claramente
determinó que las características del Papel Sellado Especial para Protocolos
podrán ser modificadas por la Administración Tributaria para adaptarlos a los
nuevos métodos y técnica de producción y utilización, norma ordinaria en la que
se fundamenta la emisión del Acuerdo atacado. En este sentido se establece que
el Acuerdo impugnado fue dictado en total apego al principio de legalidad
constitucional dado que su emisión responde a la facultad que la ley ordinaria
le confiere, en base al referido principio (indubio pro legislatoris). B.4) Los
beneficios de las nuevas características de las hojas de papel sellado especial
para protocolos, facilita a los Notarios la impresión de los documentos que
faccionen en dicho papel, debido a la regla impresa en cada lado, con
veinticinco líneas a doble espacio, sin líneas impresas, aspecto que no
contraría la legislación ordinaria, mucho menos la Constitución Política de la
República, lo cual fue diseñado en vista a facilitar y optimizar la
distribución, así como la utilización de las hojas que constituyen el Papel
Sellado Especial Para Protocolos, dado que en la actualidad los documentos se
realizan previamente en equipos de cómputo para lo cual inclusive, ella tiene
en su portal electrónico el formato en programa “Word” que contiene los
márgenes configurados para la impresión de las nuevas características de las
Hojas de Papel Sellado Especial para Protocolos, en aras de facilitar la
utilización de las mismas a los profesionales que ejercen la función notarial.
Con referencia a las características establecidas en el referido acuerdo, y
compararlas con las anteriores, indicó que se puede verificar que el nuevo
papel cuenta con métodos y medidas que atienden a la innovación tecnológica, lo
cual lo hace más seguro. B.5) A pesar de que los accionantes incumplieron con
el requisito fundamental de exponer en forma razonada y clara los motivos por
los cuales las normas cuestionadas infringen las constitucionales, las
aseveraciones que realiza el interponente de la primera acción, carecen de
veracidad, pues tal como hizo referencia, su Directorio emitió el Acuerdo de
mérito sobre la base de lo que la ley específica permite; es decir la ley estipula
claramente que la Administración Tributaria como ente facultado legalmente
podrá modificar las características del Papel Sellado Especial para Protocolos,
para adaptarlo a los nuevos métodos y técnicas de producción y utilización;
sobre esa base se implementaron medidas que generan fortaleza en aspectos de
seguridad, facilitación y control así como medidas electrónicas innovadoras
para brindar seguridad a los documentos públicos. En consecuencia, no se
modificaron las bases de recaudación del impuesto, no cambia ni sustituye el
impuesto, y por lo tanto, no se invade la esfera de competencia del Congreso de
la República como equivocadamente lo interpreta el interponente, lo que refleja
que de ninguna manera se afecta el principio constitucional de seguridad y
certeza jurídica. El accionante equivocadamente argumenta que con el Acuerdo
impugnado se realizó una modificación a la ley, cuando lo único que hizo fue
modificar las características del Papel Sellado Especial para Protocolos, como
una necesidad a la implementación de medidas innovadoras para la fabricación,
control y distribución del mismo, lo que en nada afecta la norma que dispone el
impuesto y el tipo impositivo, por lo que no hay tal vulneración a la norma
constitucional. Además, con la alusión que señala respecto a los artículos 5,
152, 154 y 155(sic), en el que nuevamente argumenta el principio de legalidad,
es evidente que no expresa claramente y en forma razonada los motivos en que
descansa la inconstitucionalidad, ni la confrontación con cada uno de los
artículos de la Constitución Política de la República que señala vulnerados, y
nunca menciona el artículo 239 fundamental, razón suficiente para declarar sin
lugar la inconstitucionalidad general total promovida. B.6) En cuanto a la segunda
acción planteada, manifestó que el interponente impugna todos los incisos sin
indicar en forma fundamentada las razones en las que descansa la impugnación
sino solamente indica que cada una de las características no aportan seguridad,
circunstancia que imposibilitaría realizar el análisis y confrontación de la
norma que se invoca como transgredida. En ese sentido, respecto de lo
argumentado en cuanto al contenido del literal a) del artículo 1, lo aseverado
por el accionante es errado puesto que el papel está diseñado para su
conservación y conforme a las disposiciones de obligada observancia, por lo que
los Notarios deberán proceder a su empastado conforme lo dispone el artículo 18
del Código de Notariado, por lo que en tal sentido continúa su conservación,
aspectos fácticos que al día de hoy se cumplen de igual manera con el Papel
Sellado Especial para Protocolos. En cuanto a la literal b), resalta que
elaboró un documento de “Word” [que puede ser descargado en su página web de la
institución y desde cualquier dispositivo electrónico] que cuenta con los
márgenes para la impresión de la hoja de Papel Sellado Especial para
Protocolos, que contiene los márgenes configurados para la impresión de la
hoja, por lo que se respeta el margen del empastado, de la misma manera que las
hojas en papel ledger actuales; en consecuencia, no es cierto que haya ausencia
de técnica, lo cual implica que sí existe seguridad y certeza jurídica, por lo
que en nada se afecta la función notarial ni el cumplimiento de normas ordinarias.
Respecto del literal c), que regula la incorporación del logo de la
Superintendencia de Administración Tributaria, esto obedece a que le
corresponde el control y fiscalización de los tributos, la fabricación de dicho
papel y establecer las características del mismo; resalta el hecho de que hoy
por hoy las hojas de Papel Sellado Especial para protocolos contienen el
logotipo de la institución en el anverso lado inferior izquierdo de la hoja,
por lo que resulta irrelevante para la presente impugnación y que en nada
afecta la seguridad y certeza jurídica, como tampoco incide en la titularidad
del papel sellado especial para protocolos como equivocadamente argumenta el
accionante. Referente a la literal d), con ese control y con la cuenta
corriente para cada Notario, a la cual se tiene acceso por medio del código
“QR” con que cuenta el papel, se podría brindar mayor seguridad pues se ejerce
control iniciando con el correlativo número uno, en la primera compra realizada
con la nueva hoja, se llevará un estricto control por parte de la
Administración Tributaria como entidad facultada para la distribución y
seguridad para los Notarios, lo que dota precisamente de seguridad y certeza
jurídica para los profesionales que ejerzan el notariado, contrario a lo que
los interponentes argumentan. De igual manera, como se realiza a la presente
fecha la incorporación de actos de protocolización, se insertarán, de la misma
manera en que se hace con fundamento en lo que establece el Código de
Notariado, por lo que en nada se afecta la función notarial y dotar de
seguridad y certeza jurídica a los actos autorizados por Notario. En cuanto a
la literal e), contrario a lo argumentado respecto al nombre del Notario, su
incorporación obedece a razones de control y seguridad, lo que de ninguna
manera da lugar a considerar que es el titular del papel como erróneamente lo
interpreta el accionante; señala que la Superintendencia de Administración
Tributaria es respetuosa de la legalidad, y por tanto, tiene pleno conocimiento
de que el Notario es depositario del protocolo tal como lo estipula el artículo
19 del Código de Notariado, por lo que la impugnación obedece a supuestos que
en nada contrarían la seguridad y certeza jurídica constitucionalmente
regulada. En cuanto a la literal f), no presentan argumentos consistentes y en
forma razonada en la cual descansa la inconstitucionalidad referida, por lo que
manifiesta que el hecho que el papel lleve el número de colegiado es
precisamente por razones de control y seguridad en su distribución, aspecto que
es de competencia y obligación de la Administración Tributaria. En cuanto al
inciso g), el interponente tampoco realizó una confrontación razonada con la
norma constitucional que aduce violada, lo cual evidencia que contrario a lo
que manifiesta, esta característica obedece también a razones de control y
seguridad (característica que lleva el papel actual, al contener fibras de
tinta invisible activa a la luz ultravioleta, por lo que no le asiste la razón
al accionante al indicar que no reviste de certeza jurídica. Y en cuanto al
aspecto regulado en la literal h), reitera que conforme la ley, la
Administración Tributaria es la obligada a establecer la fabricación, custodia,
distribución, existencia del Papel Sellado Especial para Protocolos, y el hecho
que lleve Escudo de Guatemala y diseño distintivo de la referida institución en
marca de agua, no implica que sea titular del papel como equivocadamente se
argumenta por el accionante, es simplemente en razón de ser la encargada, en
nombre del Estado de Guatemala, de la recaudación, control y fiscalización de
los tributos y de ejercer con exclusividad las funciones de Administración
Tributaria contenidas en la legislación de la materia y las funciones específicas
conforme a su ley orgánica. B.7) Concluyó que, en coherencia con las reformas a
la Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial Para
Protocolos, de acuerdo al contexto actual en cuanto a las herramientas de
fiscalización y avances existentes, su Directorio procedió a emitir el Acuerdo
de mérito, el cual contiene las disposiciones acordadas por dicha autoridad
conforme las facultades que la ley le otorga para modificar las características
del Papel Sellado Especial para Protocolos para adaptarlos a los nuevos métodos
y técnicas de producción y utilización, pudiendo determinar el tamaño, tipo,
colores, medidas de seguridad, leyendas, numeración y otras características de
las hojas del referido papel, como lo dispone el artículo 16 del Reglamento de
la Ley de Timbre Fiscal y de Papel Sellado Especial para Protocolos. El Acuerdo
atacado no contiene aspectos que atenten contra lo dispuesto en la ley
ordinaria, ni se extralimita en cuanto a las facultades que la misma ley le
confiere a ella, puesto que únicamente desarrolla nuevas características
físicas del papel, no así del impuesto como tal, no sustituye el impuesto, ni
modifica las bases de recaudación en sí, que es facultad exclusiva del Congreso
de la República de Guatemala. En ese sentido no puede alegarse tal
inconstitucionalidad, ya que, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones y
en atención a las nuevas exigencias de la misma tecnología, acordó las
modificaciones al aspecto físico del Papel Sellado Especial para Protocolos que
no afecta aspectos de seguridad y conservación, por lo que no contraría la ley ordinaria
ni mucho menos la norma constitucional. Además, en cuanto al aspecto de
preservación y conservación de las hojas de protocolo, ello es responsabilidad
del Notario depositante, quien conforme el Código de Notariado está obligado a
empastar el conjunto de instrumentos públicos que autorice, por lo que no puede
ser trasladada dicha responsabilidad a la Administración Tributaria, porque la
seguridad jurídica de los mismos no puede ser asignado a una hoja de papel en
sí mismo, sino que corresponde al contenido de los documentos que se faccionen
sobre él. Solicitó que se declare sin lugar las acciones de
inconstitucionalidad promovidas. C) El Instituto Guatemalteco de Derecho
Notarial indicó que existe inconstitucionalidad del Acuerdo impugnado, por
cuanto en nuestro ordenamiento legal existe la figura legal denominada
jerarquía normativa, el cual deben observar todos los tribunales, así como el
de supremacía constitucional; además, el Texto Supremo establece que serán
nulas ipso jure las leyes y las disposiciones gubernamentales o de cualquier
otro orden que disminuyen, restrinjan o tergiversen los derechos que la
Constitución garantiza. Pidió que se declaren con lugar las acciones
constitucionales instadas. D) El Ministerio Público señaló: i) en cuanto a la
primera acción, conforme lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley del Impuesto
de Timbres Fiscales y Papel Sellado Especial para Protocolos, al emitir el
Acuerdo impugnado, el Directorio de la Superintendencia de Administración
Tributaria no invadió la competencia del Congreso de la República ni la del
Presidente de la República de Guatemala, toda vez que el mismo no está
reformando ninguna ley ordinaria ni reglamento, tampoco altera la recaudación
del tributo, sino únicamente actúa de conformidad con las facultades que le
otorga la Ley de mérito, por lo cual no se advierte transgresión a las normas
constitucionales que señala el accionante; ii) en cuanto a la segunda acción,
el artículo 1 del Acuerdo impugnado, en concordancia con el artículo 23 de la
Ley Ibidem, y el artículo 29 del Reglamento de esa ley, se refiere a la
autorización que tiene la Superintendencia de Administración Tributaria para
modificar las características y establecer un nuevo proceso de impresión de
Papel Sellado Especial para Protocolos, para adaptarlas a los nuevos métodos y
técnicas de producción y utilización, en virtud de lo cual no se advierte
ninguna transgresión a normas constitucionales. Agregó que para el efectivo
ejercicio de la función notarial en Guatemala, así como el mantenimiento del
orden jurídico y que el uso del papel sellado especial para protocolos es de
vital importancia, la Administración Tributaria estimó realizar acciones
necesarias que permitan su fabricación, custodia, distribución, mantenimiento y
existencia, para lo cual, en el tercer considerando del Acuerdo de mérito se
estipula que es necesario la implementación de medidas que generen fortaleza en
aspectos de seguridad, facilitación y control, así como medidas electrónicas
innovadoras para fortalecer la fabricación y distribución del referido papel
para brindar veracidad y autenticidad a los documentos públicos. Por lo que
estimó que dicha norma no vulnera el artículo 2o constitucional toda vez que el
mismo está dotado de medidas de seguridad que garantizan el efectivo
cumplimiento de la obligación de seguridad jurídica que debe dar el Estado.
Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada.
IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA
A)
Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín -accionante- reiteró los argumentos
contentivos del escrito inicial, y agregó que, actualmente, los Notarios al
acudir a los lugares en que la autoridad competente distribuye el referido
impuesto, les entregan hojas de papel sellado especial para protocolos que está
hecho en un papel denominado “ledger”, el cual, por sí solo, es un papel
seguridad, a diferencia del papel bond que no contiene ninguna medida de
seguridad, con lo cual, el referido Acuerdo invade la competencia del Congreso
de la República, pues modifica lo establecido en la ley respectiva. Solicitó
que se declaré con lugar la acción promovida. B) La Superintendencia de
Administración Tributaria replicó lo que manifestó en el escrito por el que
evacuó la audiencia conferida, así como su solicitud de que las acciones sean
declaradas sin lugar, y agregó que, derivado del análisis e informes rendidos a
dicha institución por el Taller Nacional de Grabados en Aceros de Guatemala y
la Intendencia de Recaudación, se evidenció que ya había finalizado la vida
útil de la máquina de impresión en papel ledger (que es la calidad de papel que
la ley le da al papel sellado especial para protocolos), del cual, no se ha
establecido las características de la supuesta seguridad; la característica
principal de dicho papel es que permite su impresión de forma masiva Sin
embargo, actualmente el papel bond tiene los mismos gramos que aquel (ciento
veinte), produce resistencia a la acidez de las tintas y al calor al momento de
impresión, la impresión “offset”, aspectos especiales que se tomaron en cuenta
para la modificación del papel en la emisión del Acuerdo impugnado, buscando
además, la innovación, respetando las bases de recaudación y el principio de
legalidad. D) El Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala -accionante-, el
Instituto Guatemalteco de Derecho Notarial y el Ministerio Público reiteraron
lo que expusieron en sus respectivos escritos que presentaron, inicialmente (en
caso del primero indicado) y al evacuar la audiencia conferida (en el caso de
los segundos nombrados), así como sus respectivas peticiones en el sentido en
que deben declararse cada una de las acciones constitucionales planteadas.
CONSIDERANDO
I-
Es función
esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano
competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o
disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de
inconstitucionalidad. En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la
supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento
guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la
norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. En ese sentido,
de evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva,
quedando sin vigencia la norma inconstitucional.
II-
Ovidio
Ottoniel Orellana Marroquín y el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala
presentaron acciones de inconstitucionalidad general contra, en el primer caso,
la totalidad del Acuerdo de Directorio Número 6-2017, emitido por el Directorio
de la Superintendencia de Administración Tributaria el siete de marzo de dos
mil diecisiete, y publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de
marzo de dos mil diecisiete, y en el segundo caso, en forma parcial contra las
literales a), b), c), d), e) f), g) y h) del artículo 1 del referido Acuerdo,
conforme los argumentos que quedaron plasmados en la parte dispositiva del
presente fallo. - III - Mediante el control directo y abstracto de
constitucionalidad ejercido sobre las normas jurídicas, se persigue asegurar la
congruencia de estas con los principios y derechos fundamentales reconocidos en
la Constitución Política de la República de Guatemala. Cuando el Tribunal
Constitucional conoce un planteamiento de esa naturaleza, debe corroborar si
una determinada preceptiva contraviene aquellos postulados esenciales, ya sea
por motivos formales o materiales; es decir, realiza un juicio de validez sobre
ella. La tacha de inconstitucionalidad puede formularse por advertir vicios de
índole formal o interna corporis, que acaecen por los siguientes supuestos: i)
incompetencia o falta de facultades del órgano que la emitió; ii) inobservancia
del procedimiento establecido para su formación; y iii) por regular una materia
distinta a la que el órgano emisor desarrolla de conformidad con la
Constitución Política de la República de Guatemala o la Ley que la contempla.
También pueden existir vicios de índole material, caso en el cual la acción
deberá indicarse las razones jurídicas por las cuales se estima que uno o varios
artículos (o parte de ellos) violenta uno o varios artículos o principios
constitucionales. En el supuesto de que se acogida la inconstitucionalidad
instada, la consecuencia será, en el primer caso, la expulsión del ordenamiento
jurídico de la totalidad del cuerpo normativo impugnado, y en el segundo caso,
la expulsión de la parte o artículo específicamente atacado. Sin perjuicio de
esto último, esta Corte estima oportuno referir que en los casos en que se
denuncie un vicio interna corporis como motivo de sustento de la acción de
inconstitucionalidad instada, la tesis respectiva debe dirigirse contra el
cuerpo normativo en su totalidad, por tratarse de un aspecto que supuestamente
vició toda la disposición legal, y no contra alguno de sus artículos ocontenidos,enformaselectiva,pornosertalesdisposicionesenformaaislada
o individualmente considerada, los que devienen contrarios al orden
constitucional por virtud de la infracción procedimental en su proceso de formación.
En el presente caso, se impugna una norma de carácter general en las dos
modalidades, es decir, en forma total y parcial, por lo que el análisis
respectivo debe atender al orden de los efectos que surte el eventual
acogimiento de la acción. De esa manera, debe iniciarse con hacer el examen
respectivo en cuanto a la denuncia contenida en la acción de
inconstitucionalidad general total, para luego, si fuese el caso hacer el
análisis de la violación constitucional parcial que se denuncia. En cuanto a la
primera acción que se plantea en forma total, el solicitante argumenta que el
Acuerdo normativo que impugna, vulnera los artículos 2o, 5o, 152, 154, 155,
171, inciso a) y 183, literal e) de la Constitución, esencialmente porque
modifica la Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial
para Protocolos y según su criterio el Directorio de la Superintendencia de
Administración Tributaria no está facultado para emitir disposiciones
normativas como esa, con lo que invade las facultades que le corresponden al
Congreso de la República, como es el hecho de modificar el “Impuesto de Papel
Sellado Especial Para Protocolos” por uno de papel bond. Así también se vulnera
el artículo 183, literal e) constitucional porque [específicamente el artículo
2 de la normativa impugnada] es contrario al artículo 14 del Reglamento de la
Ley referida, con lo que invade las funciones del Presidente de la República de
Guatemala. En primer lugar, debe indicarse que conforme el artículo
constitucional 171 que regula las atribuciones del Congreso de la República, en
su literal c) se encuentra la facultad de dicho Organismo de “decretar
impuestos ordinarios y relativo al tema, la cual deberá contemplar como mínimo
lo regulado en el artículo 239 constitucional, es decir, el hecho generador,
sujeto (s) pasivo(s) de la relación jurídica tributaria, tipo impositivo, la
base impositiva, infracciones y sanciones, deducciones, descuentos reducciones
y recargos; estas son las condiciones básicas para fijar el quantum , lo cual se
traducirá en el impuesto a pagar”. En similar sentido dictó la sentencia de
veintitrés de julio de dos mil nueve, dentro del expediente 3785-2008, en el
que se indicó lo siguiente: “(…) Es oportuno señalar que la potestad
tributaria, se refiere a la atribución otorgada extraordinarios conforme a las
necesidades del Estado y determinar las bases de su recaudación”. En ese
contexto (en materia impositiva), esta Corte en la sentencia de cinco de
noviembre de dos mil nueve, dentro del expediente 2531- 2008, indicó lo
siguiente: “A) Principio de Legalidad: El poder tributario del Estado
constituye básicamente, una facultad que posee este ente para crear
unilateralmente tributos, sin embargo, ese poder o facultad se ve delegado en
nuestro caso, al Congreso de la República, organismo competente para crear los
impuestos, arbitrios y contribuciones especiales mediante una ley que regule lo
constitucionalmente a los diferentes niveles de gobierno quienes podrán crear,
modificar, suprimir o exonerar tributos y asimismo obtener coactivamente el
cumplimiento de la obligación tributaria, la que, garantizada por el Estado constitucional,
la reconoce únicamente como facultad exclusiva del Congreso de la República de
Guatemala y consagrada constitucionalmente en el artículo 239 del Texto
supremo. A pesar de lo anterior, la potestad tributaria no es absoluta, ya que la
misma debe sujetarse a determinados límites que son regulados en la Constitución
y conocidos como los principios de legalidad, igualdad, de capacidad
contributiva, los que velan además por el pleno respeto a los derechos
fundamentales de la persona y el respeto a la propiedad privada, enunciado como
el principio de no confiscación; siendo un problema elemental el determinar
desde el punto de vista jurídico cuando debe estimarse que un impuesto puede
ser confiscatorio.”. En tal sentido, por la importancia que revisten, en la
creación de los tributos se ha ido incluyendo principios que, respondiendo a la
necesidad de proveer de recursos o ingresos al Estado para el cumplimiento de
sus fines o funciones, de igual manera, tienen la finalidad de que respeten y
garanticen los derechos de las personas obligadas (contribuyentes) a pagarlos,
a tal punto que conforme el derecho comparado, se ha llegado a considerar que
la relación jurídica tributaria debe darse en un plano de igualdad del Estado
frente a los contribuyentes. Para el caso del Estado de Guatemala, varios de
esos principios o valores se encuentran contenidos en el artículo 2º, el cual
prescribe que: “Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la
República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el
desarrollo integral de la persona”. Respecto al caso específico del principio
de seguridad, el que abarca también la seguridad en materia jurídica, este
Tribunal ha considerado que consiste en la confianza que tiene el ciudadano
hacia el ordenamiento jurídico, incluido el de carácter tributario, dentro de
un Estado de Derecho; es decir, que el conjunto de leyes garanticen su
seguridad y al mismo tiempo, esa legislación debe ser coherente e inteligible
en cuanto a su interpretación y aplicación. Lo anterior determina que en las
normas ordinarias que crean, modifiquen, supriman o exoneren obligaciones
tributarias, el órgano facultado para el efecto, que en este caso es el
Congreso de la República, ha de tomar en cuenta que debe de realizarlo
aplicando y respetando todos los principios establecidos en ella,
especialmente, tomando en cuenta que la contribución a los gastos públicos no
es solamente un deber, sino también es un derecho. Es decir, si se obliga a la
contribución o financiamiento de los recursos estatales, debe existir una
reciprocidad frente al contribuyente, que consiste en que este tiene el derecho
a que se le garantice la seguridad jurídica, en el sentido que las normas
jurídicas sean coherentes en cuanto a la determinación de las bases de
recaudación, como lo es la exoneración de un impuesto.” Al confrontar los
argumentos de la acción de inconstitucionalidad respectiva con lo anteriormente
transcrito, se puede determinar la improcedencia de la pretensión del
solicitante, en virtud que, contrario a lo que afirma, debe tomarse en cuenta que
la creación de cualquier impuesto no se restringe a lo estipulado en el
artículo 171, inciso a), de la Constitución Política de la República de
Guatemala, sino que, además de dicha norma, deben contemplarse las otras normas
constitucionales referidas en la anterior transcripción, es decir, debe de
tomarse en cuenta que la facultad impositiva del Estado corresponde con
exclusividad al Congreso de la República, de conformidad con lo que establecen
los artículos 171, literal c), y 239 del Texto Supremo. Así, aparte de la norma
constitucional señalada por el accionante, que le confiere la facultad general
al Congreso de la República de Guatemala de decretar, derogar y reformar las
leyes, conforme las otras normas referidas, dicho Organismo también tiene la facultad
exclusiva de decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesidades
del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar
las bases de recaudación, especialmente, entre otras (para el caso que nos
ocupa), el hecho generador de la relación tributaria y la base imponible. De
esa manera, se puede establecer que el Congreso de la República, con base en la
facultad constitucional dada, mediante el Decreto 37-92, aprobó la Ley del
Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos, por
la cual estableció un impuesto que lo denominó “Impuesto de Timbres Fiscales y
de Papel Sellado Especial para Protocolos” que recaerá sobre los documentos que
contienen los actos y contratos que se expresan en la referida ley. No obstante
esa denominación que le dio el legislador, debe tomarse en cuenta que, en
realidad, se trata de dos categorías del mismo impuesto, por un lado, el de
timbres fiscales, y por el otro, el de papel sellado especial para protocolos,
y su regulación en esa forma se fundamenta en que están íntimamente
relacionados, al ser ambos impuestos de naturaleza documental. Específicamente
en cuanto al Impuesto de Papel Sellado Especial para Protocolos, debe tenerse
presente también que mediante la ley que lo crea, de ninguna manera el
legislador estableció que dicha carga impositiva debía recaer sobre un medio
físico con determinadas características, sino que estableció en forma general,
la imposición de un gravamen que debía soportar las hojas que estableciera la
Administración Tributaria, conforme las características establecidas en el
artículo 23 de la referida ley que prescribe: “La Administración Tributaria se
encargará de la fabricación de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial
para Protocolos, para lo cual podrá celebrar contratos de suministro con
entidades nacionales o extranjeras. Las características de los Timbres Fiscales
y de Papel Sellado Especial para Protocolos podrán ser modificadas por la Administración
Tributaria, para adaptarlos a los nuevos métodos y técnicas de producción y utilización.
La Administración Tributaria podrá suscribir convenios con el Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala, para optimizar la distribución y venta de
Papel Sellado Especial para Protocolos. La Administración Tributaria
establecerá lo relativo a los procedimientos y controles para su distribución y
venta. De lo recaudado por la venta de Timbres Fiscales y de Papel Sellado
Especial para Protocolos, se deducirá el costo de su fabricación, distribución
y venta. La Administración Tributaria establecerá todo lo relativo a los
procedimientos de fabricación, custodia, distribución, mantenimiento,
existencia y destrucción de especies fiscales.”. Es decir, las hojas que la
Administración Tributaria estimare más convenientes para gravar el impuesto, s
serán el elemento material que soportaría el tributo. Por lo anterior, el que
la referida Autoridad, mediante el Acuerdo impugnado haya dispuesto las
características de las hojas sobre las cuales recaería el impuesto, no violenta
los artículos constitucionales 2o y 171, literal a), puesto que el instrumento
normativo no está sustituyendo el impuesto de papel sellado especial para
protocolos de una determinada clase de papel por el de tipo bond, toda vez que
el Congreso de la República, en el ejercicio de su facultad legislativa
constitucional, no señaló en la ley de manera categórica la clase de papel
sobre la cual deba recaer el tributo, es decir, no estableció que dicho
impuesto debería recaer sobre el tipo de papel denominado “ledger” o sobre otro
tipo denominado “bond”. Por ende, debe entenderse que el impuesto debe recaer
sobre cualquier material con el que se pueda producir papel, y que cortado con
las medidas para formar una hoja, pueda utilizarse para hacer constar actos o
negocios jurídicos que la ley respectiva exija que se formalicen de esa manera.
En tal virtud, resulta improcedente la pretensión del accionante de expulsar
del ordenamiento legal la totalidad del referido instrumento normativo por las
razones aludidas. Aunado a lo anterior, en su desarrollo jurisprudencial, esta
Corte ha determinado algunos de los elementos de la descentralización y
autonomía, dentro de los que se destacan que debe ser creada por el legislador
constitucional o por el legislador común, que la organización de la
administración pública no puede ser sino obra de la ley, y que constituye una
traslación de competencias de la administración directa a la indirecta del
Estado, lo que implica la creación de personas jurídicas de derecho público. No
obstante, en algunos casos de descentralización menor, puede significar el
reconocimiento de cierta libertad de acción a determinados entes públicos, sin
llegar a quebrar la unidad estatal, explicándose así algunas reservas relativas
a nombramientos. La doctrina, que frecuentemente se canaliza a través de la
jurisprudencia, reconoce que la verdadera descentralización (territorial, por
servicios y funcional) supone siempre una traslación de competencias de la
Administración directa o la indirecta del Estado. Los órganos constitutivos de
la primera se ven descongestionados de parte de sus competencias, lo que
repercute en la creación de personas jurídicas de Derecho Público capaces para
su realización. Por otra parte, la descentralización significa el
reconocimiento de cierta libertad de acción o determinados entes públicos, sin
llegar a quebrar la unidad estatal (expediente 258-87 uno de diciembre de mil
novecientos ochenta y siete). En ese contexto, el accionante denuncia que
aquella norma contraviene el principio de legalidad contenido en los artículos
5o, 152, 154 y 155, todos del Magno Texto, basando su tesis en que el Acuerdo
de mérito excede las atribuciones del ente emisor, al carecer éste, dentro de
sus funciones, la de reformar una ley ordinaria y suprimir el papel sellado
especial para protocolos y sustituirlo por hojas de papel bond, en virtud que
no tiene la facultad para modificar o derogar un Decreto del Congreso de la
República, debido a que sus actos no pueden contravenir la facultad legislativa
que le ha sido conferida con exclusividad al Congreso de la República. Como
punto inicial debe indicarse que la potestad reglamentaria se define
genéricamente como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar normas
de rango inferior a las leyes, comúnmente en desarrollo o aplicación de éstas.
El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno para
desarrollar una ley en la necesidad indispensable para la efectiva vigencia de
sus preceptos. Se trata, en este caso, de los denominados reglamentos de
ejecución de las leyes, en cuanto que contribuyen a hacer posible la ejecución
de esas normas. Por otra parte, los principios de legalidad y de jerarquía
normativa impiden que una norma reglamentaria (que es, en último término, una
norma gubernativa) pueda contradecir lo dispuesto en una norma de mayor rango,
como la ley; es decir, los reglamentos se hallan en posición subordinada a los
mandatos legales, ya que no pueden alterar “el espíritu de las leyes” vigentes,
y sí pueden, en cambio, ser modificados o derogados por leyes posteriores.
Aunado a ello, el reglamento no puede entrar a regular cuestiones que supongan
la existencia de reservas de ley. La emisión de reglamentos permiten garantizar
el cumplimiento de las leyes y, en general, del ordenamiento jurídico, al
precisar y ajustar las prescripciones legales a las necesidades del momento
mediante los reglamentos de ejecución, o al habilitar y organizar los
instrumentos necesarios para la actuación administrativa. En muchas materias,
sobre todo en aquéllas que requieren una continua adaptación a nuevas
exigencias y necesidades (ámbitos de la economía, tecnología, ciencia,
educación, salud, trabajo, etc.) la potestad reglamentaria ha ido
convirtiéndose en una verdadera técnica de colaboración normativa del Ejecutivo
u otros entes estatales con el Congreso de la República, en cuanto a que éste
se limita –en muchos casos– a elaborar las grandes líneas de regulación de una
materia y deja a quienes ejercen poder reglamentario la articulación precisa de
la misma; así, la continua necesidad de adaptar las leyes al cambio de la
realidad se lleva a cabo cada vez más por vía reglamentaria. Además, estos
reglamentos de ejecución son los que se limitan a poner en práctica los mandatos
legales (reglamentos secundum legem); y el Gobierno, o los entes públicos
facultados conforme la ley, pueden dictar normas reglamentarias que no sean
meramente de ejecución (reglamentos praeter legem), puesto que su potestad
reglamentaria deriva, en forma directa y general, de la Constitución, y no de
mandatos o habilitaciones legales. La potestad reglamentaria comprende entonces
tanto los llamados reglamentos de ejecución como los denominados reglamentos independientes.
La atribución constitucional de la potestad reglamentaria se realiza de forma
expresa en favor del Presidente de la República, cabeza del poder ejecutivo;
sin embargo, la función pública también actúa o se ejerce mediante diversos
órganos o entes, entre ellos, la Superintendencia de Administración Tributaria,
que tienen funciones constitucionalmente atribuidas con base en el artículo 134
constitucional. Por ello, la potestad reglamentaria (meramente de ejecución)
atribuida a dicho ente, deviene directamente del artículo 23 de la Ley y complementada
por el 15 del Reglamento del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado
Especial para Protocolos (que dispone “De conformidad con el artículo 23 de la
Ley, la SAT se encargará de la fabricación de timbres fiscales y Papel Sellado
Especial para Protocolos…”). Sobre esa base, se aprecia que conforme el
artículo 23 de la ley de mérito, así como el 16 de su Reglamento, que dispone:
“De conformidad con el artículo 23 de la Ley, el tamaño, tipo, colores, medidas
de seguridad, leyendas, numeración y otras características de las hojas de
Papel Sellado Especial para Protocolos, serán determinados por la
Administración Tributaria. La Administración Tributaria podrá poner a
disposición de los Notarios hojas de Papel Sellado Especial para Protocolos con
o sin renglones impresos, en ambos casos no podrán imprimirse más de
veinticinco líneas por página o de cincuenta por hoja. Las hojas de Papel
Sellado Especial para Protocolos, no tendrán periodo de vigencia.”, se puede
establecer que la Administración Tributaria tiene la facultad de emitir la
norma que regule el tamaño, tipo, colores, medidas de seguridad, leyendas,
numeración y otras características de las hojas de Papel Sellado Especial para
Protocolos, toda vez que, el Congreso de la República y el Presidente de la
República, en sus correspondientes ámbitos de actuación, le confirieron esa
facultad de manera directa. Por lo anteriormente señalado, este Tribunal
establece que la normativa impugnada no contradice el principio de legalidad,
contenido en los artículos 152, 154 y 155 de la Constitución Política de la
República de Guatemala, puesto que la Superintendencia de Administración
Tributaria es la encargada de la fabricación del Papel Sellado Especial para
Protocolos, y puede modificar sus características, para adaptarlos a los nuevos
métodos y técnicas de producción y utilización…”, aspecto que hizo mediante el
Acuerdo de Directorio Número 6- 2017, emitido el siete de marzo de dos mil diecisiete,
y publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de marzo de dos mil
diecisiete, por lo que lejos de actuar en contravención de lo estipulado en el
Magno Texto, actuó precisamente con arreglo a las normas legales y
reglamentarias que le facultan para poder modificar las características del
Papel Sellado Especial para Protocolos, a fin de que pueda adaptarse a nuevos
métodos y técnicas de producción y utilización, sin que con ello exista
invasión a las facultades legislativas o reglamentarias que corresponden con
exclusividad al Congreso de la República o al Presidente de la República,
respectivamente, en virtud de la función reguladora que le es atinente por la
especialidad de las funciones que realiza la Administración Tributaria. Por lo
anterior, al no existir vicio de inconstitucionalidad de carácter formal en la
emisión del Reglamento citado, deviene declarar sin lugar la
inconstitucionalidad planteada. Merece especial mención lo argumentado respecto
a la eventual violación al artículo 183, literal e), de la Constitución
Política de la República de Guatemala, del cual debe acotarse que el accionante
presentó su tesis sobre una parte del artículo 2 del Acuerdo impugnado,
particularmente sobre la parte que dispone que las hojas serán impresas y
entregadas al Notario solicitante (o al Notario que designe) “por el número de
hojas requeridas”. Según el accionante, ello contraviene lo dispuesto en el
artículo 14 del Reglamento (que es emitido por el Presidente de la República)
de la referida Ley, que establece que el papel sellado especial para protocolos
se venderá en lotes de cincuenta hojas más comisión. Al tomar en cuenta que la
acción de inconstitucionalidad general fue planteada en forma total, es decir,
la pretensión es que eventualmente se acoja la impugnación y con ello se
expulse del ordenamiento jurídico el referido instrumento normativo, ello no
podría suceder solamente sobre la base de la aparente contradicción de una
parte de la normativa, sin tomar en cuenta lo que se indicó al inició de esta
consideración, es decir, que la tacha de inconstitucionalidad total solo puede
formularse por advertir vicios de índole formal o interna corporis, que sucedan
por los supuestos indicados. Por tal razón, este Tribunal se encuentra impedido
para determinar la validez o no de la tesis en la forma presentada, por lo que,
debe desestimarse la acción por este motivo.
-IV –
Ahora
bien, en cuanto a la acción presentada por el Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala, el análisis respectivo se hará en primer lugar, en lo atinente a la
impugnación de la literal a) del artículo 1 del Acuerdo de mérito, y
posteriormente, se hará el pronunciamiento respectivo en forma conjunta, en
torno a las demás literales de la misma norma referida. En tal contexto, el
accionante impugna la parte que establece lo siguiente: “El Papel Especial para
Protocolos será producido en hojas de papel bond tamaño oficio de ciento veinte
(120) gramos cada una”; argumenta que dicha disposición viola el artículo 2o
constitucional, porque la nueva especificación que se regula para el papel
sellado especial para protocolos -papel bond oficio de ciento veinte gramos- no
implementa nuevas medidas que fortalezcan su elaboración, pues dadas sus
características, está en riesgo su conservación y la de los actos y contratos
que estén contenidos en el citado papel, lo cual, no responde al fin con el que
se apoyó su aprobación (contenido en el tercer considerando del Acuerdo), lo
que vulnera la seguridad jurídica de la que están investidos todos los actos y
contratos que autoricen los notarios, pues no supera las condiciones de conservación
que sí brindaba el papel sellado con las especificaciones que regían con anterioridad
a la vigencia de la norma cuestionada. Al hacer el estudio respectivo, es
pertinente indicar que, para evitar abundantes repeticiones, debe tenerse
presente para este punto lo indicado en el considerando anterior, en cuanto a
la facultad (legal y reglamentaria) de la Superintendencia de Administración
Tributaria para la emisión del Acuerdo de mérito, y de que su aprobación en sí
mismo, no vulnera ninguno de los artículos constitucionales allá referidos. Sin
embargo, lo concerniente de la denuncia de falta de seguridad en la frase
contenida en la disposición aludida en esta acción, se estima que sí
corresponde hacer el estudio a la luz del contexto en que la misma debe ser
aplicada, a efecto de determinar su validez constitucional. En cuanto a la seguridad
jurídica, esta Corte en la sentencia de veintiocho de mayo de dos mil trece,
dictada dentro del expediente 2849-2012, indicó que “…Para el caso del Estado
de Guatemala, varios de esos principios o valores se encuentran contenidos en
el artículo 2º, el cual prescribe que: “Es deber del Estado garantizarle a los
habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la
paz y el desarrollo integral de la persona”. Respecto al caso específico del
principio de seguridad, el que abarca también la seguridad en materia jurídica,
la cual este Tribunal ha considerado que consiste en la confianza que tiene el
ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, incluido el de carácter tributario,
dentro de un Estado de Derecho; es decir, que el conjunto de leyes garanticen
su seguridad y al mismo tiempo, esa legislación debe ser coherente e
inteligible en cuanto a su interpretación y aplicación.”. Conforme lo anterior,
esta Corte estima que sí es procedente hacer el análisis respectivo y
determinar si efectivamente existe la violación que se denuncia. Para el efecto
debe tomarse en cuenta el contexto en el cual está determinada la creación del
impuesto de papel sellado, toda vez que conforme a nuestro sistema notarial
(que es de naturaleza latina), el mismo contiene una cantidad de formalismos
que deben reunir la celebración o autorización de actos o contratos jurídicos
que, por disposiciones legales deben faccionarse mediante instrumentos
autorizados por Notarios. Al respecto, en la sentencia de veintiuno de
diciembre de dos mil dieciséis, dictada dentro del expediente de apelación de
sentencia en amparo, identificado con el número 5326-2016, esta Corte acotó lo
siguiente: “… En este punto es preciso tomar en cuenta que el notario es
requerido para intervenir en hechos y actos jurídicos con el propósito que,
luego de dar forma a la voluntad de las partes, les confiera valor y seguridad
con la fe pública de la que está investido, dotándoles, a su vez, de
perpetuidad al autorizar el instrumento público que corresponda de acuerdo a
las formalidades legales establecidas para el efecto; las escrituras matrices,
actas de protocolaciones, razones de legalización de firmas y otros
instrumentos que debe autorizarlos en Papel Sellado Especial para Protocolos.
Por ello puede afirmarse que, para el efectivo ejercicio de la función notarial
en Guatemala, así como para el mantenimiento del orden jurídico nacional en el
que aquella se desarrolla, el uso de ese papel sellado es de trascendental importancia”.
Es decir, la necesaria u obligada intervención por mandato legal de un
profesional con el título de Notario para dar forma a ciertos asuntos
jurídicos, conlleva la utilización de medios físicos en los que se haga constar
los mismos, y que, a pesar de la evolución de sistemas o mecanismos alternos
producto de los avances tecnológicos, aún hoy en día se hace necesaria la
utilización de métodos tradicionales, como es el uso del papel. Lo
anteriormente relacionado, no es propio ni exclusivo del sistema notarial, sino
que, a manera de ejemplo, y desde una óptica eminentemente referencial, puede
hacerse la comparación de esa situación con lo que sucede con la impresión de
billetes o la acuñación de monedas de curso legal, en cuanto que, a pesar de
los avances que la tecnología ofrece en la actualidad y por los cuales se puede
realizar transacciones monetarias en forma electrónica o digital, todavía
persiste la necesidad de imprimir o acuñar especies monetarias para su
utilización, y por ello, legalmente se establecen los parámetros y requisitos
que debe reunir el medio físico que lo represente, de forma tal que contenga
las características y medidas indispensables que lo doten de la seguridad y
durabilidad necesaria. El Código de Notariado (Decreto 314 del Congreso de la
República) que es el cuerpo normativo que regula en forma general lo relativo
al ejercicio del Notariado en Guatemala, establece que el Notario tiene fe
pública para hacer constar y autorizar actos y contratos en que intervenga por
disposición de la ley o a requerimiento de parte: por ello, el artículo 9 del
referido cuerpo legal, establece que “Las escrituras matrices, actas de
protocolación y razones de legalización de firmas se extenderán en papel
sellado especial para protocolos” (el resaltado es propio). Por otra parte,
otros cuerpos legales (como el Código Civil) también establecen la
obligatoriedad de que ciertos actos o contratos también deben formalizarse
mediante escrituras públicas (faccionadas en papel sellado especial para
protocolos) para que puedan surtir efectos jurídicos. Aparte de lo anterior, no
se puede dejar de tomar en cuenta que las normativas que establecen los
requisitos formales de algunos actos jurídicos, provienen de épocas en las que,
por la inexistencia de otros medios, se hacían constar la mayoría de los actos
jurídicos (públicos o privados) a través de medios físicos impresos que se
pudieran conservar en el tiempo, como es el caso del Código de Notariado que
fue aprobado y emitido a mediados del siglo pasado (1946), la cual era una
época en la que no existían, conocían o era muy limitado el acceso a medios
alternos (como los que existen en la época actual) que pudieran preservar
dichos actos durante un largo plazo, incluso, a perpetuidad. Y no obstante las
reformas a que dicho cuerpo normativo ha sido objeto durante toda su vigencia
(setenta años) a efecto de adecuarlo a las circunstancias propias de la época
reciente, aún se encuentran vigentes normas que disponen que deben conservarse
(en forma permanente) los protocolos que contengan los instrumentos que consten
en escrituras públicas (faccionadas en papel sellado para protocolos) que sean
entregados al Archivo General de Protocolos, según lo dispone el artículo 9, en
la forma conducente siguiente: “Los Notarios pagarán en la Tesorería del
Organismo Judicial (…) cincuenta quetzales (Q 50.00), cada año, por derecho de
apertura de protocolo. Los fondos que se recauden por este concepto, se
destinarán a la encuadernación de los testimonios especiales enviados por los
Notarios al Archivo General y a la conservación de los protocolos (…)” (el
resaltado no aparece en el texto original). Aunado a lo anterior, de
conformidad con el artículo 9 del código ibídem, los notarios no solo son
depositarios de sus respectivos protocolos, sino que también tienen la
responsabilidad de conservarlos mientras los tengan bajo su resguardo, lo que
en promedio podría abarcar un período de tiempo de un año (o excepcionalmente
menos) hasta un aproximado de cincuenta o más años. Por lo indicado en los
párrafos anteriores, y en tanto no exista por parte del Congreso de la
República una reforma a las normas legales que regulan esos aspectos, y por
ende, subsista la obligación de conservación de los protocolos en medios
físicos, inicialmente por parte de los notarios y posteriormente por el Archivo
General de Protocolos, la Superintendencia de Administración Tributaria como
ente encargado de la fabricación de las hojas que contengan el impuesto de
papel sellado especial para protocolos, debe tener presente la responsabilidad
que tiene de proveer un medio material (papel en este caso) que se produzca con
elementos, insumos y características necesarias que no solamente soporten y
faciliten aspectos de utilización (como la impresión de forma masiva,
resistencia al calor al momento de impresión y a la acidez de las tintas, entre
otras) sino que también garanticen su durabilidad a perpetuidad, y de esa
manera, dotar de la seguridad jurídica de conservación que los usuarios de los
mismos necesitan y sientan la confianza que sus actos pueden perdurar por el
transcurso del tiempo sin ningún daño. La modificación a nivel de legislación
ordinaria para adaptar un aspecto formal a uno que en forma moderna garantice
el aspecto de seguridad, se puede ejemplificar como sucedió en el caso de la
forma de documentar la compra-venta de vehículos automotores que anteriormente
se hacían en escritura pública autorizada por Notario, pero ahora se hace en
otro documento que puede adaptarse a las circunstancias actuales, tanto para la
administración pública como para los interesados. De igual forma se puede
mencionar la disposición legal transitoria contenida en el artículo 45 del
Decreto 37-92 ibidem, en cuanto a que a partir de la vigencia de la Ley del
Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos, en sustitución
del papel sellado se utilizaría papel (debiéndose adherir los timbres
correspondientes) que tengan las características que se consignan en el numeral
10 del Artículo 33 del mismo cuerpo legal, que prescribe: “… 10.
"Hoja" se refiere a hoja de papel tipo bond tamaño carta u oficio, en
cualquier actuación, con un uso máximo de veinticinco o cincuenta renglones o
líneas en cada lado, según se utilice uno o ambos lados de la hoja, con su
margen izquierdo mínimo de cuarenta milímetros.” Sin embargo, y contrario a lo
que expresó la Administración Tributaria, esto último correspondió únicamente a
los actos públicos o privados en que la ley exigía que se hicieran constar con
esa formalidad (papel sellado) pero de ninguna manera se refería a la
utilización del papel sellado “Especial para Protocolos”, tal como expresamente
lo establece el numeral 3 del artículo 33 relacionado, que claramente señala:
“3. "El impuesto" o "del impuesto", se refiere al impuesto
de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos.” (el resaltado
es propio). Por ende, no resulta razonable que el incumplir con lo indicado en
los párrafos anteriores al precedente, se justifique con la imposibilidad de
producir el referido papel debido a que la máquina en que se lo realiza
presenta fallas por sus condiciones actuales derivado del vencimiento de su
vida útil, toda vez que, dichos aspectos corresponden únicamente y
exclusivamente a la correcta conducción del asunto, que al ser una cuestión que
es previsible, puede ser corregida o superada conforme a una diligente gestión
administrativa de acuerdo a lo que dispone el artículo 23 de la Ley de mérito,
que le confiere a la Administración Tributaria, como ente encargado de su fabricación,
la posibilidad de celebrar contratos de suministro con entidades nacionales o
incluso extranjeras. De esa manera, en tanto no exista una reforma a nivel de
ley ordinaria que modifique el contexto jurídico actualmente establecido de
acuerdo al Decreto 37- 92 del Congreso de la República, Ley del Impuesto de
Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos, así como el
Código de Notariado, y no se cambie la formalidad en que los Notarios deban
hacer constar ciertos actos o negocios jurídicos por otro material o mecanismo
que ofrezca la tecnología moderna que conlleve la seguridad indispensable para
su preservación, la Administración Tributaria tiene la obligación y
responsabilidad de dotar de un medio físico (hojas de papel grabadas con el
Impuesto de Papel Sellado Especial para Protocolos) que conforme al contenido
de los elementos, insumos y características de los materiales en que es
producido, garantice (técnica y/o científicamente) que el mismo no sufrirá
ninguna descomposición o daño que afecte su durabilidad por el paso del tiempo,
así como de la conservación de lo consignado en el mismo, tomando en cuenta
todos los elementos externos que podrían incidir en dicho deterioro. Por lo
anterior, se estima que ante la evidente colisión normativa con relación a la
producción del Impuesto de Papel Sellado Especial para Protocolos en hojas de
papel bond, que garantice lo indicado en los párrafos precedentes, es
pertinente acoger la acción planteada y declarar parcialmente con lugar la
inconstitucionalidad general parcial de la literal a) del artículo 1 del
Acuerdo 06- 2017 emitido por el Directorio de la Superintendencia de Administración
Tributaria el siete de marzo de dos mil diecisiete, y publicado en el Diario de
Centro América el veintiuno de marzo de dos mil diecisiete, y como
consecuencia, expulsar del ordenamiento jurídico dicha norma, haciendo las
demás declaraciones que en derecho corresponde. Por el sentido en que se emite
el presente fallo y al tomar en cuenta que las demás literales del artículo 1
en cuestión, están íntimamente relacionadas con la existencia del papel que
contenga el Impuesto de mérito, resulta innecesario emitir pronunciamiento
sobre los demás argumentos de la acción respectiva, toda vez que, la viabilidad
o no de su aplicación, dependerá del contexto en que sea producido el nuevo
medio físico que deberá producirse como consecuencia de la expulsión de la
literal a) de la norma referida. Por lo tanto, resulta improcedente la acción
promovida en cuanto a esos motivos, y por ende, debe declararse sin lugar
parcialmente la inconstitucionalidad planteada. - V - De conformidad con lo
previsto en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad, debe imponerse la multa correspondiente a los abogados
auxiliantes de la acción que desestime. Por ende, en el presente caso, procede
imponer la multa respectiva a los abogados que patrocinaron la primera de las
acciones analizadas.
LEYES APLICABLES
Artículos
citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de
Guatemala; 115, 133, 140, 141, 143, 146, 163, inciso a), y 185 de la Ley de
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 y 46 del Acuerdo 1-2013
de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
La
Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas
declara: I) Sin lugar la acción de inconstitucionalidad general total promovida
por Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín contra la totalidad del Acuerdo de
Directorio Número 6-2017, emitido por el Directorio de la Superintendencia de
Administración Tributaria el siete de marzo de dos mil diecisiete, y publicado
en el Diario de Centro América el veintiuno de marzo de dos mil diecisiete. II)
Con lugar parcialmente la acción de inconstitucionalidad general parcial
promovida por el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, de la literal a)
del artículo 1 del Acuerdo 06-2017 emitido por el Directorio de la
Superintendencia de Administración Tributaria el siete de marzo de dos mil
diecisiete, y publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de marzo de
dos mil diecisiete. Como consecuencia, dicha norma se expulsa del ordenamiento
jurídico, por lo que, la pérdida de vigencia y efectos correspondientes se
retrotraerán, en atención a lo establecido en el artículo 141 de la Ley de la
Materia, a la fecha de publicación en el Diario Oficial de la suspensión
provisional decretada por esta Corte en auto de treinta de mayo de dos mil
diecisiete. III) Sin lugar parcialmente la acción de inconstitucionalidad
general parcial promovida por la institución indicada, contra las demás
literales del artículo 1 del Acuerdo de mérito, como consecuencia, se revoca la
suspensión provisional decretada en el referido auto de treinta de mayo de dos
mil diecisiete, por ende, dichas disposiciones vuelven a cobrar su plena
validez y vigencia. IV) Impone a cada uno de los abogados Ovidio Ottoniel
Orellana Marroquín (por haber actuado bajo su propio auxilio), Jorge Estuardo
Arias Ramírez y Noé Eleazar Coronado Ortíz, la multa de un mil quetzales
(Q1,000.00), que deberán hacer efectiva en la Tesorería de esta Corte dentro
del plazo de cinco días de estar firme el presente fallo y, en caso de
incumplimiento, su cobro se hará por el juicio económico coactivo
correspondiente. V) No se hace especial condena en costas. VI) Notifíquese y
publíquese esta sentencia dentro del plazo legalmente establecido.
DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ
PRESIDENTA
BONERGE AMILCAR MEJIA ORELLANA
MAGISTRADO
JOSE FRANCISCO DE MATA VELA
MAGISTRADO
GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR
MAGISTRADA
NEFTALY ALDANA HERRERA
MAGISTRADO
ANA GERALDINE CARIÑES GONZALEZ
SECRETARIO GENERAL
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